Указом Президента РФ В.В. Путина 2017 год объявлен Годом экологии и особо охраняемых природных территорий. Эта дата совпадает со 100-летием организации первого в России природного Баргузинского заповедника, который был создан для сохранения популяции баргузинского соболя.

И надо выразить благодарность нашим предкам, которые даже в условиях предстоящих революционных событий нашли возможность уделить внимание охране природы далекого уголка Российской империи и выделить необходимый штат и ресурсы, что должно стать примером и для наших дней.

С тех пор прошло 100 лет, и за это время в нашей стране произошли колоссальные изменения в государственном устройстве, в экономике, созданы сотни новых заповедных территорий. Однако проблема сохранения окружающей природы на Байкале по-прежнему существует и обретает новые формы и содержание.

В условиях плановой экономики

Следует отметить, что современные истоки байкальской проблемы связаны с началом строительства Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (БЦБК) и появлением протестного движения общественности в связи с негативными экологическими явлениями от сбросов и выбросов комбината. Поэтому для решения поставленных задач в 1960 г. выходит первое постановление Совета Министров РСФСР «Об охране и использовании природных богатств в бассейне оз. Байкал».

В этом документе запрещены приемка и ввод Байкальского и Селенгинского комбинатов без выполнения мероприятий, обеспечивающих очистку и обезвреживание сточных вод. Тем не менее, в 1966 г. вступила в строй первая очередь БЦБК, которая, несмотря на создание многоступенчатой системы очистки, так и не обеспечила необходимое качество сточных вод.

В целях устранения допущенных недостатков в 1969 г. Совет Министров СССР принимает новое постановление «О мерах по сохранению и рациональному использованию природных комплексов бассейна оз. Байкал». Кроме решения технических задач, в постановлении уделяется много внимания научному обоснованию установления водоохранной зоны, разработке проекта правил охраны вод оз. Байкал и естественных ресурсов его бассейна. По существующей традиции этот документ в том же году продублирован постановлением Совета Министров РСФСР.

Однако многие министерства и ведомства не могли реализовать поставленные задачи. В связи с этим ЦК КПСС и Совет Министров СССР, учитывая большое народнохозяйственное значение природных богатств бассейна оз. Байкал, приняли в 1971 г. новое постановление, в котором признали необходимым осуществить ряд дополнительных мер по рациональному использованию и сохранению этих природных богатств. По истечению очередного пятилетнего народнохозяйственного плана в 1977 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР вновь обращают внимание на выполнение принятых ранее природоохранных планов по сохранению экосистемы оз. Байкал. В этом документе обращается особое внимание на реализацию мероприятий по полному прекращению к 1985 г. сброса неочищенных стоков в бассейне озера. Для осуществления этих задач привлекаются Академия наук, Государственный комитет по науке и технике, Министерство среднего машиностроения СССР и другие министерства и ведомства.

К сожалению, с началом перестройки и реализацией демократических реформ многие природоохранные проекты по сохранению оз. Байкал остались не реализованы, и поэтому в 1987 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР принимают новое постановление «О мерах по обеспечению охраны и рационального использования природных ресурсов бассейна оз. Байкал в 1987-1995 годах». Это последнее постановление периода плановой экономики отличается особой конкретикой, в том числе принятием решения об утверждении Территориальной комплексной охраны природы оз. Байкал.

Однако многие задания были не выполнены, и в том же году принято постановление ЦК КПСС «Об ответственности лиц, виновных в невыполнении ранее принятых решений по осуществлению природоохранных мероприятий бассейна оз. Байкал». В этом документе отмечается крайне неудовлетворительное выполнение многих ранее принятых решений, и в том числе безответственное отношение к своим обязанностям многих партийных, советских и хозяйственных органов. Так, за неудовлетворительное выполнение постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР освобожден от занимаемой должности заместитель министра лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности СССР Г.Ф. Пронин, объявлен строгий выговор руководителям многих министерств и ведомств, приняты и другие кадровые решения. Президиуму Академии наук (Г. Марчуку) указано на необходимость повышения ответственности научных организаций за выработку рекомендаций по вопросам охраны и использования природных ресурсов, Президиуму Сибирского отделения АН СССР и Иркутскому обкому КПСС предложено укрепить руководство и осуществить перестройку научной деятельности Лимнологического института, повысить эффективность и качество исследований.

Следует отметить, что во исполнение данного постановления в том же году началось строительство трубы для отвода сточных вод БЦБК от г. Байкальска до р. Иркут. В кратчайшие сроки были завезены трубы большого диаметра, прорублена просека.

Однако в связи с протестами общественности против загрязнения р. Иркут как одного из основных источников водоснабжения г. Иркутска, ЦК КПСС впервые принял решение об отмене собственного постановления и прекращении строительных работ по отводу сточных вод комбината.

А еще через год, в 1988-м, в ЦК КПСС состоялось специальное заседание, посвященное вопросам охраны природных ресурсов бассейна оз. Байкал, на котором были подведены итоги выполнения ранее принятых документов. За эти годы полностью прекращен молевый сплав древесины по рекам, впадающим в оз. Байкал. Построены самые современные для того времени очистные сооружения для г. Улан-Удэ и введена замкнутая система очистки сточных вод для Селенгинского целлюлозно-картонного комбината (отмеченная Государственной премией СССР), построены грузосборочные дороги для перевозки леса, выведены из водоохранной зоны склады ядохимикатов и минеральных удобрений, построены рыборазводные заводы, очищены от затонувшей древесины русла рек и берега оз. Байкал, принята Территориальная комплексная схема охраны природы бассейна оз. Байкал.

Подводя итоги природоохранной деятельности на Байкале периода планового управления, следует отметить следующие факторы:

1. В большинстве случаев все директивы были обеспечены необходимым финансированием, а их выполнение находилось под постоянным партийным контролем.

2. В разработке природоохранных документов активное участие принимали научные организации Академии наук.

3. Все природоохранные рекомендации в равной степени предполагали экономическое развитие региона, включая социальную инфраструктуру.

4. Принципиально важно отметить, что практически во всех природоохранных партийных и советских документах периода плановой экономики в заголовках используются термины «природные богатства» и «природные комплексы», и только с приходом перестройки и демократизации общества окружающая среда рассматривается уже как природные ресурсы, то есть как предмет товарно-денежных отношений.

Таким образом, были созданы стартовые условия для нового этапа сохранения экосистемы оз. Байкал и устойчивого развития Байкальской природной территории в зарождающихся новых рыночных условиях.

Директивы рыночной экономики

На первом этапе перестроечных реформ развитие экономики сопровождалось закрытием в бассейне оз. Байкал многих крупных промышленных предприятий, распадом коллективных сельскохозяйственных предприятий. Только в Улан-Удэ прекратилась деятельность крупнейшего загрязнителя - тонкосуконного комбината, фабрики верхнего трикотажа, заводов «Электромашина», «Теплоприбор», «Бурятферммаш», закрылся Джидинский вольфрамо-молибденовый комбинат, прекратилось судоходство на р. Селенге. После многолетних дискуссий принято решение о закрытии Байкальского целлюлозно-бумажного комбината. В конечном итоге в бассейне оз. Байкал значительно сократилось количество сбросов и выбросов промышленных и сельскохозяйственных отходов.

Однако на этом фоне каких-либо заметных улучшений в экологическом состоянии природы оз. Байкал не наступило. Более того, в последние годы появилась угроза распространения в прибрежной полосе водоросли – спирогиры, значительно сократились выловы омуля, катастрофические масштабы приобрели лесные пожары. Возникает естественный вопрос о причинах таких явлений и определении новых более эффективных направлений природоохранной деятельности на Байкале.

Следует отметить, что с распадом Советского Союза разрушилась система государственного планирования, а экономика России перешла на рыночные механизмы, где природные ресурсы стали источником доходов как для бюджета, так и для частных компаний. Тем не менее, государство даже в трудные 90-е годы сохраняло особое внимание к экологическим проблемам оз. Байкал. Уже в 1992 г. появился Указ Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина «О неотложных мерах по государственной поддержке экономики Бурятской ССР» и постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации «О социально-экономическом положении в Республике Бурятия», в которых отмечается необходимость решения природоохранных проблем оз. Байкал. В этих документах было предложено разработать комплексную программу по обеспечению рационального использования природных ресурсов бассейна оз. Байкал, принять Федеральный закон «Об охране озера Байкал» как основу для включения Байкальского региона в список Участков мирового природного наследия. 18 декабря 1992 г. было подписано постановление Правительства РФ об организации Правительственной комиссии по Байкалу.

Первый состав Правительственной комиссии был сформирован с включением руководителей всех природоохранных и природоресурсных ведомств, а председателем был утвержден заместитель председателя Правительства РФ В.Л. Махарадзе. Второй состав комиссии во главе с заместителем председателя Правительства РФ Г.В. Куликом был утвержден премьером Правительства Е.М. Примаковым, что придавало особую значимость решениям комиссии и стимулировало их выполнение. К сожалению, во всех последующих документах работа комиссии возлагалась уже на руководителей Госкомэкологии РФ и Министерства природных ресурсов РФ. И со временем ее заседания превратились в рядовое мероприятие с участием второстепенных чиновников разных ведомств.

Во исполнение указанных директив за эти постперестроечные годы был принят Федеральный закон «Об охране озера Байкал», оз. Байкал включено в список Участков мирового природного наследия, утверждены федеральные целевые программы по сохранению его экосистемы и социально-экономическому развитию Байкальской природной территории.

В 1994 г. Правительством РФ принята первая Федеральная комплексная программа по обеспечению охраны оз. Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна. В ее основу авторы предложили базовые принципы устойчивого развития, которые были приняты в документах саммита в Рио-де-Жанейро, в том числе экологическую регламентацию хозяйственной деятельности, зонирование территории и режимы природопользования. Отдельным направлением выделено экологическое образование и воспитание, разработаны экономический механизм и система финансирования реализации программы. Однако основные мероприятия программы в связи с нехваткой финансирования так и остались невыполненными.

Тем не менее, в период реализации программы под влиянием общественности оз. Байкал было включено в список Участков всемирного природного наследия и принят первый в России региональный экологический закон «Об охране озера Байкал». Эти обстоятельства привели к необходимости разработки и утверждения Правительством России в 2001 г. подпрограммы «Охрана оз. Байкал и Байкальской природной территории» в составе федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)». Однако уже в 2005 г. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2005 г. № 1952-р реализация подпрограммы была досрочно прекращена в связи с низкой эффективностью.

Только в 2012 г. удалось добиться принятия Правительством РФ новой федеральной целевой программы «Охрана оз. Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы». К сожалению, ее финансирование чаще всего сводится к решению частных экологических проблем и не оказывает в целом какого-либо влияния на улучшение экологической обстановки на Байкале.

Об экологическом законодательстве

Следует отметить, что в последнее время спад в деятельности органов исполнительной власти компенсировался резкой активизацией принятия законодательных актов, ограничивающих хозяйственную деятельность на всей Байкальской природной территории, и особенно в Центральной экологической зоне.

Внесены изменения в федеральное законодательство об обязательной экологической экспертизе на всей территории бассейна оз. Байкал, что создало дополнительные трудности при строительстве на территории всех субъектов Байкальского региона: это дополнительные затраты и увеличение сроков.

С утверждением границ водоохранной зоны оз. Байкал, которая включает водосборный бассейн от уреза воды до водораздельных хребтов, местным жителям запретили приватизацию земельных участков, пастьбу скота, расширение кладбищ. Запрещено строительство заправок, новых котельных, а использование автотранспорта разрешено только по дорогам с твердым покрытием. Более того, Росреестр, ссылаясь на Земельный кодекс, запретил выделение земельных участков для многодетных семей, молодых специалистов, что прямо противоречит другим федеральным документам, подписанным главой государства.

Запрет на сплошные и санитарные рубки в Центральной экологической зоне привел к тому, что горелые леса стали областью распространения лесных вредителей, а высохший лесной покров - источником новых пожаров.

В конечном итоге, принятые хозяйственные ограничения вызвали резкий протест местного населения. Другим результатом новых природоохранных документов стало резкое ухудшение инвестиционного климата региона. Несмотря на его рекреационную привлекательность, российские и иностранные инвесторы не идут на повышение материальных и финансовых затрат на строительство дополнительных природоохранных сооружений и развитие инфраструктуры в соответствии с новыми экологическими требованиями.

Суммируя эти обстоятельства, необходимо признать, что стремление к решению природоохранных проблем на Байкальской природной территории приводит к повышенным экологическим затратам для всей экономики Бурятии, расположенной в центральной части бассейна оз. Байкал. Такую ситуацию отягощает и высокая стоимость электроэнергии, поставляемой от каскада Ангарских ГЭС, которая в процессе перетока из Иркутской области повышается в цене в 5-7 раз.

Последние засушливые годы привели к сокращению водного стока в бассейне оз. Байкал и снижению его уровня. Климатические изменения привели к снижению объемов выработки электроэнергии на каскаде Ангарских ГЭС и, в первую очередь, на Иркутской ГЭС. Как следствие, руководство Иркутской области и владельцы энергетической кампании оказали давление на федеральное правительство, которое дважды приняло решение об удовлетворении интересов энергетиков и о возможности изменения уровня оз. Байкал в интервале 2 м 32 см, что неизбежно ведет к катастрофическим последствиям для его биоты.

Кроме хозяйственных ограничений, вытекающих из правовых актов закона «Об охране озера Байкал», многие негативные экологические последствия связаны с недостатками других федеральных законов. К примеру, Лесной кодекс разделяет весь лесной покров на леса гослесфонда, особо охраняемых природных территорий, муниципальные леса, леса, принадлежащие Министерству обороны, и иные категории. Соответственно, каждый собственник осуществляет охрану и использование лесных богатств на своих территориях, и борьба с лесными пожарами также ведется  в соответствии с федеральным законодательством.

В итоге, если горят леса заповедников, их не могут тушить муниципальные власти. В противном случае надзорные органы определят их затраты как нецелевое использование средств. В Бурятии чаще всего начинают гореть леса Минобороны, затем пожары переходят на земли гослесфонда, и к этому времени они уже не поддаются тушению.

В Водном кодексе практически все водные ресурсы являются федеральной собственностью, за исключением частных прудов. Вполне естественно предположить, что в условиях рыночных отношений собственник должен сохранять принадлежащие ему природные ресурсы.

Существующее законодательство также все более отчуждает население от окружающей природной среды, ограничивает пользование лесным фондом, запрещая использование растительных и животных ресурсов. В конечном итоге, эти запретительные меры вынуждают местных жителей к браконьерству, а возникновение лесных пожаров воспринимается ими как возможность легального доступа к локальным рубкам.

Таким образом, стремление федерального законодательства максимально ограничить масштабы хозяйственной деятельности на Байкальской природной территории неизбежно приводит к правовым коллизиям. А в Конституции Российской Федерации прописано равенство прав граждан независимо от места их проживания.

О задачах устойчивого развития

В поисках аргумента противодействия принятым ограничениям в водоохранной зоне оз. Байкал следует обратиться к опыту других промышленно развитых государств, к которому довольно часто обращаются наши федеральные руководители. В своих командировках по изучению зарубежного опыта они могут наблюдать действующие атомные станции, химические и металлургические заводы, которые расположены и на берегу Великих Американских озер и вблизи Женевского озера, где нет никаких центральных экологических зон. Здесь в равной степени сочетаются интересы развития экономики и сохранения природной среды, а в основу такого баланса заложены высокая степень ответственности хозяйственных руководителей всех уровней и широкое использование экологобезопасных технологий производства.

Деятельность Правительственной комиссии по Байкалу за прошедшие 25 лет была направлена на повышение эффективности природоохранной деятельности на Байкале. Этот период характеризуется принятием федерального закона об охране оз. Байкал и включением его в список Участков всемирного природного наследия. Однако эти два безусловно важнейших документа так и остались не более чем декларациями, не имеющими необходимого финансового обеспечения.

Особые надежды возлагались на реализацию федеральных целевых программ по охране оз. Байкал. Однако ни одна из трех программ не выполнена полностью. Более того, даже пункты, обеспеченные необходимым финансированием, существенно не повлияли на улучшение экологической ситуации в бассейне озера. При этом все принятые федеральные документы не обсуждались общественностью и не имели необходимого контроля их выполнения.

Главным недостатком всех директив постперестроечного периода является явный крен в сторону ограничения хозяйственной деятельности, который в крайних формах нарушает конституционные права местного населения на пользование природными ресурсами. Следует отметить, что при разработке проекта последней байкальской федеральной целевой программы, в ее титуле были обозначены две равные задачи: «охрана оз. Байкал» и «социально-экономическое развитие Байкальской природной территории».

К сожалению, кроме заголовка данный документ не содержит каких-либо предложений по развитию экономики и повышению уровня жизни населения в бассейне оз. Байкал. Между тем в Экологической доктрине Российской Федерации и в других стратегических природоохранных документах федерального уровня заявлено, что экологические проблемы не могут быть решены без экономического роста регионов. Именно по этой причине считаю, что все природоохранные директивы по ограничению хозяйственной деятельности на Байкале обречены на провал. Опыт всех экономически развитых западных государств показывает, что задачи сохранения окружающей природной среды реализуются только при условии формировании соответствующего уровня жизни населения, который, в свою очередь, определяет должное экологическое сознание и отношение к природным богатствам как к своей собственности и необходимому условию собственного существования.

Как известно, Байкал в числе первых российских номинантов вошел в список Участков всемирного природного наследия. Тем самым Россия, подписавшая соответствующую Конвенцию, признала, что оз. Байкал подпадает под международную юрисдикцию. Это означает, что сохранение природы оз. Байкал становится задачей мирового сообщества. Однако за эти двадцать лет международные экологические организации ограничились только двумя природоохранными грантами и несколькими научными конференциями, что явно не соответствует высокому уровню участка всемирного природного наследия.

Факты из истории и современности байкальской проблемы свидетельствуют о том, что сохранение уникальной природы оз. Байкал не может сводиться только к хозяйственным ограничениям для экономики субъектов, расположенных в бассейне оз. Байкал. Ее решение возможно только на основе детальной научной проработки задач устойчивого развития, предполагающего рациональное использование природных богатств региона и их сохранение для будущих поколений. И в этом отношении нельзя обойтись без изучения уроков нашей истории.